Por Alejandro Collia (Nota publicada en la Revista PI – Agosto 2020)
LA AGENDA 2030 Y SUS CONDICIONANTES
Hoy las Ciudades han tomado un protagonismo sustancial en términos de los desafíos que implica mejorar la calidad de vida de sus habitantes mediante políticas públicas transversales que impacten positivamente en el acceso a derechos y mitigación de riesgos. El Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) N° 11 propone como meta que las ciudades y asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. De allí la importancia de entender que las decisiones que se toman en los ámbitos Gubernamentales de las Ciudades, en interacción con múltiples actores, determinan la evolución hacia Ciudades desintegradas o frágiles, o hacia Ciudades integradas o robustas desde el punto de vista de sus capacidades de enfrentar los desafíos que presentan diferentes factores que iré enumerando.
Uno de los principales problemas para los ciudadanos en América Latina y el Caribe son las desigualdades y asimetrías multi-dimensionales. Hay una pobreza estructural y severa que implica privaciones en varias esferas de la vida cotidiana de las personas; existen desigualdades sociales y económicas marcadas (10 de los 15 países más desiguales del planeta son de la región); un gran número de la población de la región viven en barrios y asentamientos con altos niveles de vulnerabilidad (aproximadamente 111 millones de los 588 millones de habitantes); en las ciudades se observan claramente asimetrías territoriales y geográficas; muchos ciudadanos no tiene acceso alguno a ciertos derechos (por ejemplo, servicios básicos como seguridad, agua y saneamiento, vivienda asequible, electricidad, justicia, etc.) hay discriminación social determinada por la pertenencia a un determinado grupo social y/o étnico. Solo por enumerar algunos de los elementos que condicionan aún más la capacidad de resiliencia de las ciudades de América Latina y el Caribe.
¿QUÉ SON LAS CIUDADES FRÁGILES?
Las ciudades en crecimiento rápido y sin planeación están expuestas a deteriorarse con facilidad..
El Instituto Igarapé en Brasil, con el apoyo de la Universidad Naciones Unidas de Japón, el Foro Económico Mundial y la organización 100 Ciudades Resilientes, desarrolló un índice global sobre la fragilidad de las ciudades, que evidencia los mayores riesgos que están enfrentando las urbes para garantizar el bienestar y la calidad de vida, pero sobre todo para ser territorios viables. El índice incluyó información de 2.100 ciudades cuya población es mayor a 250 mil habitantes[1].
La más reciente medición del índice de fragilidad de las ciudades en muestra cómo en países como Colombia, Venezuela y Brasil están las urbes más frágiles, aunque en un rango medio, lo que obliga a su observación permanente. Muchas ciudades latinoamericanas también sufren de lo que algunos estudiosos llaman “periferización”: son fragmentadas, segregadas y elitistas, o sea, son frágiles[2].
Este índice está construido sobre once variables que son: el crecimiento de la población, la urbanización rápida y no regulada, la pobreza, la desigualdad, el desempleo, los homicidios, los conflictos urbanos, el riesgo de terrorismo, el riesgo de desastres naturales, la contaminación atmosférica (polución del aire) y el acceso a la electricidad.
La fragilidad de una ciudad va a determinar sus posibilidades de respuesta ante una crisis o amenaza inminente a su sistema o sistemas, y su capacidad de recuperación posterior al evento disruptivo.
La pandemia está mostrando, justamente, las debilidades de los sistemas de salud, protección social y económica de la mayoría de los países y ciudades. El Tablero de Ciudades de ONU Habitat, que muestra la capacidad de preparación y respuesta de las ciudades frente al COVID-19, refleja en su Índice que la mayoría de las ciudades de América Latina y el Caribe se encuentran muy por debajo de la media.
LAS CIUDADES EN CONTEXTO DE RIESGO FRECUENTE
Hay por lo menos cinco factores de riesgo, que van a ir creciendo exponencialmente, a los que se deben enfrentar las ciudades hoy y que requieren de la atención internacional, regional, nacional y local en todos los niveles.
(1) Los eventos producto de la degradación ambiental y los efectos del cambio climático se multiplicarán – inundaciones, terremotos, sequias, cambios climáticos repentinos, contaminación del aire/agua, destrucción de los ecosistemas urbanos-. Durante esta última década, los desastres naturales han afectado a más de 220 millones de personas y han causado un daño económico de 100 mil millones de dólares cada año. América Latina y el Caribe es la segunda región más propensa a desastres naturales en el mundo. Desde el 2000 ocurrieron 1205 desastres entre los que se cuentan inundaciones, huracanes y tormentas, terremotos, sequías, aludes, incendios, temperaturas extremas y eventos volcánicos[3].
(2) Las crisis sanitarias serán cada vez más recurrentes por la expansión pandemias y otras enfermedades que afecten a un alto porcentaje de la población urbana más vulnerable. Esto pondrá en alerta de colapso a muchos sistemas de salud ya deficitarios. En la región, las enfermedades transmitidas por vectores como el dengue, el zika, el chikunguña y la fiebre amarilla se están extendiendo a medida que las poblaciones de mosquitos se trasladan a nuevas áreas, avivadas por el cambio climático. Pandemias como el COVID-19 ponen en evidencia déficit severos de servicios básicos sanitarios (agua y saneamiento) y atención primaria de la salud (centros de salud comunitarios y profesionales afectados a esos servicios). Y viviremos la recurrencia de diferentes crisis sanitarias por pandemia en los próximos años. A esto, la contaminación del agua, suelo y aire serán los próximos 20 años un problema en aumento para las áreas metropolitanas de Latinoamérica
(3) Las escaladas de violencia extrema. En muchos barrios de las ciudades latinoamericanas se está observando el fenómeno del control territorial llevado a cabo por parte de grupos criminales que se dedican al narcomenudeo, bandas criminales, grupos armados y células del crimen organizado. Esto es producto de dos factores: Estados débiles, ausentes y fragmentados; condiciones sociales predispuestas. Además, los indicadores de inseguridad aumentan considerablemente año a año. Solo por poner dos ejemplos (un estadístico y otro de percepción): América Latina es la región con mayor tasa de homicidios en el mundo, en 2017 alcanzó la media de 21,5 homicidios por cada cien mil habitantes; y el 75 % de los latinoamericanos dice haberse sentido víctima de la violencia[4].
(4) Los conflictos socio-urbanos. En las ciudades de América Latina y el Caribe estos pueden ser calificados de luchas por la tierra y los servicios urbanos, de movilizaciones ambientales o patrimoniales, de oposición a proyectos públicos o a la autorización de ciertos usos urbanos, de antagonismos entre grupos por el uso del suelo, o de movimientos políticos enfocados a los efectos locales de tendencias globales. Se tiene que subrayar también que observamos en los espacios públicos de las ciudades la presencia de movimientos sociales, que no tienen la ciudad como objetivos, bajo la forma de marchas o plantón. La investigación de situaciones concretas muestra una imbricación de las causas; muchas veces se juntan vecinos movilizados que constituyen redes con grupos o militantes que reivindican movimientos sociales en nombre de la justicia espacial, del reconocimiento de la cualidad ambiental de un espacio, del acceso al espacio público como recursos o de la preservación de su calidad de vida[5].
A su vez, la falta de respuesta por parte de los Gobiernos en todos los niveles, pone en jaque la vida urbana por el aumento de las protestas y focos de conflictividad en diferentes puntos de las ciudades. Solo en 2019 hubo enfrentamientos en las calles de Bolivia por acusaciones cruzadas en el proceso electoral, en Chile por la desigualdad, en Ecuador por la eliminación de los subsidios a los combustibles y en Haití por la escasez de gasolina y alimentos. Las manifestaciones en la región van a continuar mientras persista el creciente descontento social con las élites en el poder y la falta de respuesta a demandas de la ciudadanía. Según Marta Lagos, Directora de la Encuesta Regional Latinobarómetro, “es el resultado de un fenómeno social que se produce de manera simultánea en varios países y obedece a que en esta década a los gobiernos se les olvidó que lo más importante era desmantelar las desigualdades. Se creyó que bastaba con disminuir la pobreza. Los pueblos empiezan a exigir. La exigencia es de garantías sociales. Eso es lo que los pueblos de América Latina están demandando hoy. Y lo hacen en sociedades mucho más abiertas, educadas, con aumentos de la clase media, más información, más capacidad de organizarse”[6].
(5) La movilidad o desplazamientos humanos masivos producto de crisis políticas, económicas, sociales y ambientales están mostrando un escenario complejo para las ciudades de acogida, que deben integrar e incluir a los migrantes y también dotar de mayor infraestructura social y urbana a los barrios donde en general se asientan. De acuerdo al reporte “Migración y su impacto en las ciudades” del Foro Económico Mundial (2017), el principal reto que las ciudades enfrentan actualmente como resultado del aumento de las migraciones corresponde a su capacidad de proveer vivienda social, educación y servicios de salud, infraestructura de transporte, integración y cohesión social[7]. Tal como la desigualdad y el cambio climático, la migración es un factor que afecta el crecimiento urbano y la calidad de vida de las ciudades.
Las estadísticas muestran que, una vez que los migrantes llegan a sus países de destino, tienden a mantenerse en aquellas ciudades con más posibilidades de acceso a comunidades que hablan su mismo idioma y a servicios y oportunidades de empleo. Sin embargo, las ciudades también presentan riesgos para los migrantes, quienes por su situación de vulnerabilidad se encuentran más expuestos a situaciones de explotación, violencia y discriminación.
Hoy hay cuatro principales focos de preocupación, según informes del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), respecto a los impactos en las ciudades que estos eventos migratorios generan en nuestra región: la crisis humanitaria en Venezuela; los desplazados internos en Colombia y los refugiados colombianos; los apátridas en los países del Caribe (principalmente de Haiti); y el Triángulo Norte de Centroamérica (Honduras, Guatemala y El Salvador).
¿QUÉ SIGNIFICA QUE LAS CIUDADES Y ASENTAMIENTOS URBANOS SEAN RESILIENTES?
El aumento de riesgos multi-amenaza, nos obliga a re-pensar el diseño y gestión de nuestras ciudades teniendo como uno de los componentes principales la construcción de capacidades de resiliencia urbana, ambiental, económica y social-comunitaria. Primero debemos entender que queremos decir cuándo pensamos en ciudades resilientes; y luego, enumerar cuál es la mejor “arquitectura urbana” para hacer de nuestras ciudades, lugares más vivibles y capaces de recuperarse con mayor velocidad de las múltiples crisis.
El Programa de Ciudades Resilientes de ONU Habitat define las ciudades resilientes como aquellas que tienen la capacidad de recuperarse rápido de los impactos que sufre el sistema[8]. Esta definición se basa en la concepción de la urbe como un sistema de sistemas, un ente complejo. Está vinculado con el desarrollo basado en aspectos sociales y de gobernanza en las ciudades. El objetivo de construir resiliencia urbana es mejorar las condiciones de vida de la población maximizando recursos y preservando los recursos naturales.
Mientras más gente y activos se concentran en las ciudades, hay una gama cada vez más complejos de los choques y tensiones que pueden influir, negativa o positivamente, sobre la resiliencia. En términos generales, los factores que influyen en la resistencia de la ciudad incluyen la intensidad y la severidad de los riesgos: el riesgo para vidas y bienes; la vulnerabilidad y la exposición de los sistemas humanos, sociales y ambientales, y; el grado de preparación de sistemas físicos y el gobierno a cualquier choque o estrés[9].
ENTONCES, ¿CÓMO CONSTRUIR Y DESARROLLAR CIUDADES RESILIENTES?
Al momento de generar respuestas a estas multi-amenazas que permitan la recuperación, restauración y regeneración urbana, surge una pregunta: ¿Cómo generar capacidades en la ciudad para la resiliencia? Vamos a ensayar algunas alternativas para la prevención, manejo y gestión de la crisis. Podríamos dividirlas en tres capacidades de resiliencia urbana y algunas herramientas posibles que pueden implementar los Gobiernos Locales.
- Generación de datos, aprendizaje y herramientas de prevención
El foco esta puesto en el conocimiento, reconocimiento y anticipación. Los sistemas de alerta temprana son mecanismos de recopilación de datos en tiempo real que se clasifican en base a una escala de riesgo sobre una determinada situación que puede significar una amenaza o conflicto.
Las políticas de datos abiertos –vinculada generalmente al concepto de ciudades inteligentes- tiene la ventaja de acumular información para su posterior análisis y toma de decisiones.
Una herramienta complementaria es la geolocalización de potenciales amenazas, a partir de esos mapas generados por los datos y estadísticas poder visualizar las zonas de mayor exposición. Y por último el desarrollo Laboratorios de Ciudades o Laboratorios Urbanos, un lugar de exploración para pensar estrategias y tácticas donde confluyen de academia/investigación, ciudadanía y gobierno.
- Construcción de infraestructura de respuesta
El foco esta en la “arquitectura” urbana. Es fundamental que quienes gestionan las ciudades hagan una evaluación del estado de su ordenamiento territorial, y repiensen, en función de los factores ya mencionados, una planificación urbana que gradualmente se adecue a los nuevos escenarios.
Para ello, se pensarán tres tipos de acciones:
- Mitigación de riesgos (todo aquello que disminuya el daño de las amenazas enumeradas), que incluye entre otros puntos el desarrollo de espacios verdes, aumento de la capacidad de los pluviales, reducción de las emisiones de carbono (por reforma a los sistemas de movilidad urbana).
- Infraestructura vital, desde construcciones de contención, sistemas o instituciones que permitan respuestas de anticipación a las amenazas y la posterior reconstrucción comunidades. Los desastres suelen amenazar al suministro de energía. Las redes de energía inteligente descentralizadas y los medios alternativos de producir energía, como el aprovechamiento de la energía cinética de las aceras, se exploran cada vez más. Los sistemas de saneamiento de aguas optimizados también pueden aumentar la resiliencia urbana en lo referente a salud pública. Las poblaciones muy densas permiten que prosperen las enfermedades contagiosas.
- Inversión en gestión y respuesta a desastres. Desde del punto de vista económico, es importante destacar que por cada dólar invertido en la preparación para desastres se calcula que se ahorran entre cinco y diez dólares en pérdidas económicas. Si además, tenemos en consideración que soluciones sencillas y baratas pueden ser altamente efectivas y repercuten en la calidad de vida de los ciudadanos, se entiende que cada vez sean más las ciudades que opten por implementar soluciones que mejoren la resiliencia como un aspecto prioritario en su planteamiento de ciudad[10].
- Acción colectiva
El foco esta puesto en las personas. Quienes gobiernan, junto a organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación, deben aumentar los niveles de conciencia pública frente a las amenazas a las que están expuestas las ciudades. Hay cuatro líneas de trabajo para lograr este objetivo: comunicación efectiva y multi-formas para llegar a todas los barrios y grupos de población; la participación ciudadana, es decir el involucramiento de los vecinos en los procesos de respuesta a las amenazas (la sabiduría social y comunitaria); mecanismos de reconstrucción comunitaria rápida, efectiva y contenedora/empática. La priorización de los espacios públicos como lugares de encuentro y cohesión social frente a los contextos de riesgo a los que se enfrenta un barrio, vecindario o comunidad.
AUMENTAR LOS ESFUERZOS PARA CONSTRUIR CIUDADES + RESILIENTES
Desde una perspectiva del urbanismo con enfoque en derechos humanos, es pensar cómo enfrentar estos nuevos desafíos con una planificación sostenible de la ciudad y una capacidad de garantizar el acceso a derechos de manera permanente para la población más allá de las crisis o riesgos a los que se vean expuestas las ciudades en los próximos 30 años.
No existe ciudad en el mundo que no tendrá que adaptar su diseño urbano a los efectos del cambio climático y a las crisis extremas. En este contexto el principal condicionante para América Latina será reducir las brechas de desigualdad y generar mejores condiciones de infraestructura institucional, social y física.
Quienes piensan y gobiernan las ciudades, deben asumir que el futuro va a estar enmarcado por estas crisis permanentes, y que su principal tarea será tener la capacidad de recomponerse y transmitir a los ciudadanos de que eso es posible.
[1] https://igarape.org.br/apps/cidades-frageis/
3 https://news.un.org/es/story/2020/01/1467501
5 Patrice Melé, « ¿Qué producen los conflictos urbanos? », en, F. Carrión, J. Erazo (coord.) , 2016. El derecho a la ciudad en América Latina, Visiones desde la política. México: UNAM, Coordinación de Humanidades, PUEC, CIALC, IDRC/CRDI, p.127-158. Versión de autor.
6 BBC News Mundo. Nota del 24 de octubre de 2019: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-50137163
8 https://onuhabitat.org.mx/index.php/ciudades-resilientes, ONU Habitat México, Ciudades Resilientes, Octubre Urbano 2018.
9 http://habitat3.org/wp-content/uploads/Issue-Paper-15-Urban-Resilience.pdf Documento N° 15 sobre la Resiliencia Urbana (Temas Habitat III), Nueva York, 29 de mayo 2015
10 A Needless Tool for Natural Disaster, Eric Schwartz, The Boston Globel, 23 de marzo de 2006 (Traducción propia)*Alejandro Collia es Director Ejecutivo de GLOBAL y LOCAL. Especialista en desarrollo sostenible, desarrollo humano, resolución de conflictos y procesos colaborativos.
